这是“公务员法实施十周年‘最好的礼物’“
◆ 作者全程参与了公务员法起草、修改、定稿工作
◆ “公务员分类管理法律制度设计，是起草过程中最为耗时、耗力、耗神的一项法律设计工作”（详见附文）
◆ 《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》的印发，标志公务员分类管理法律条文进入实施阶段，“这是纪念公务员法实施十周年最好的礼物”
◆ 若半数以上的公务员都缺乏科学合理的职业上升通道，那么有效激励与严格约束公务员队伍便是奢谈
作者单位：国家行政学院公共管理教研部
中办国办近日印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》（以下简称“两个规定”）。
人人都需要实现梦想的机会，人人都需要提升职业尊荣的机遇。所谓职业尊荣，其内在根基是所从事职业社会价值的大小，外在表现是职业发展空间的高低。目前，我国的公务员系统，特别是占比在六成左右的基层公务员队伍，职业上升通道不宽。
如果半数以上的公务员队伍都缺乏科学合理的实现梦想、提升职业尊荣的通道，那么有效激励与严格约束公务员队伍便是一种奢谈，最终受损的是公共管理效能与公共服务品质，以及国家治理水准与普通民众的幸福感。
公务员分类管理的积极意义是多方面的：
对社会来说，分类管理是持续提高公共管理与公共服务品质的必要条件。
对机关来说，分类管理是提高管理效能的必要条件。
对公务员管理部门来说，分类管理是建设一支高素质专业化公务员队伍、遵循各类人才成长规律建立多样化职务序列的必要条件。
对公务员来说，分类管理是实现职业化专业化的必由之路。
如今，以两个规定的印发为标志，公务员分类管理法律条文进入实施阶段。这是中国公务员分类管理制度建设新的里程碑。
实现三大突破
此次印发的两个规定，实现了公务员分类管理三方面的重大突破。
第一，基本明确了行政执法类与专业技术类公务员的适用范围。根据两个规定，专业技术类公务员，是指专门从事专业技术工作，为机关履行职责提供技术支持和保障的公务员，其职责具有强技术性、低替代性。专业技术类公务员职位根据工作性质、专业特点和管理需要，在以专业技术工作为主要职责的机关内设机构或者岗位设置。
行政执法类公务员，是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公务员，其职责具有执行性、强制性。行政执法类公务员职位根据工作性质、执法职能和管理需要，在以行政执法工作为主要职责的机关或者内设机构设置。
第二，确定了专业技术类公务员职务序列与行政执法类公务员职务序列。根据两个规定，专业技术类公务员按照专业技术类公务员职务序列进行管理；行政执法类公务员按照行政执法类公务员职务序列进行管理。两类公务员职务序列分别设置11个职务层次，从而解决了两类公务员职业发展阶梯过少、职业发展通道过窄的问题。
第三，确定了专业技术类、行政执法类公务员“职务与级别”的对应关系。对于量大面广的基层公务员而言，职务与级别的对应关系攸关其经济待遇和切身利益。根据两个规定，专业技术类公务员最高职务层次“一级总监”对应的最高级别是八级，行政执法类最高职务层次“督办”对应的最高级别是十级，这分别相当于综合管理类非领导职务巡视员和副巡视员对应的最高级别。
跨类流动与平衡比较
两个规定，对公务员分类管理中的尖锐问题进行了比较明确的制度设计。任何国家的公务员分类管理都面临两大问题。一是公务员是否可以跨类流动及如何跨类流动？二是平衡比较多样化的职务序列的标尺是什么？两个规定对此做出了比较明确的回答。
第一，有限度跨类流动。比如，可以通过“转任”实现公务员跨类流动。专业技术类公务员转任，一般在专业技术类公务员职位范围内进行。因工作需要，也可以在不同职位类别之间进行。
专业技术类公务员在专业技术类公务员职位范围内转任的，一般转任相同专业的职位。因工作需要，也可以转任到相关、相近专业的职位。对因工作需要转任其他职位类别公务员的，一般应当在专业技术类公务员职位工作满五年，并按照干部管理权限，综合考虑其任职经历、工作经历等条件，比照确定职务层次。其他职位类别公务员转任专业技术类公务员职务的，应当具备拟转任职务所要求的专业技术任职资格等条件。
行政执法类公务员转任，一般在行政执法类公务员职位范围内进行。因工作需要，也可以在不同职位类别之间进行。行政执法类公务员转任其他职位类别职务的，一般应当在行政执法类公务员职位工作满五年，并按照干部管理权限，综合考虑其任职经历、工作经历等条件，比照确定职务层次。其他职位类别公务员转任行政执法类公务员职务的，应当具备拟转任职务所要求的条件。
特别值得注意的是，根据两个规定，公务员跨类流动不是采取底部打通的办法，而是“比照确定职务层次”。这样就较好地协调了“专才”与“通才”之间的使用矛盾。
第二，两个规定明确了以“级别”而不是“官位”作为平衡比较各类公务员制度序列的统一标尺，这体现出一种极其重要的制度建设价值导向。
根据两个规定，可以描绘出一幅以职务层次为横轴，以级别层次为纵轴构成的“坐标系”。根据不同类别、不同职务层次的公务员在科层制中的“坐标”位置，可以确定专业技术类与行政执法类公务员的基本工资待遇。
目前有些地方，基本工资在公务员全部工资收入中占比过低，如果能够提高到较为合理的水平，那么根据规定的安排，专业技术类与行政执法类公务员职务晋升、级别晋升都可以对两类公务员发挥足够的激励作用。
对两类公务员区别管理
根据职位类别，两个规定对两类公务员采取了有区别的管理制度安排。
就专业技术类公务员而言，区别管理立足于战略性人才资源的开发。根据工作需要，机关可以按照公务员聘任有关规定，对部分专业技术类公务员职位实行聘任制。专业技术类公务员应当按照继续教育的要求和知识更新的需要，接受专业技术培训。
国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事专业技术工作、担任副高级专业技术职务两年以上或者已担任正高级专业技术职务的人员，可以按照公务员调任有关规定调入机关，并根据认定的专业技术任职资格担任四级高级主管以上职务。
专业技术类公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，按照国家有关规定执行体现工作职责特点的津贴补贴政策。国家鼓励专业技术类公务员在工作中进行发明创造，对取得显著经济效益或者社会效益的给予奖励。作出杰出贡献的，可以纳入国务院和地方政府特殊津贴的评定范围。符合条件的专业技术类公务员，经批准可以参加中央和地方各级重大人才工程和科研项目评选。
就行政执法类公务员而言，区别管理立足于依法行政，做到严格规范公正文明执法。一级主办以下职务层次行政执法类公务员的录用考试内容根据行政执法类公务员应当具备的思想政治素质、法律知识、工作能力和不同职位要求分类分级设置。行政执法类公务员的考核，以职位职责和所承担的行政执法工作为基本依据，必要时可听取行政相对人的意见。
行政执法类公务员培训内容侧重职业道德、工作所必需的法律知识、执法技能和应对突发事件能力等；交流方式包括调任、转任、挂职锻炼；执行国家规定的工资和津贴补贴政策。机关应当加强对行政执法类公务员的监督，全面落实行政执法责任制。
行政执法类公务员在履行职责中有违纪违法行为以及违反机关的决定和命令的，依照有关规定给予批评教育、组织处理或者纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
同时，规定也明确了行政执法类公务员在执行公务中有应当回避情形的，本人应当申请回避，行政相对人可以提出回避申请，主管领导可以提出回避要求，由所在机关作出回避决定。
在探索中持续改革
以两个规定的印发为标志，中国公务员分类管理即将进入新的发展阶段。然而，任何一项改革都不可能“百分百完美”。在两个规定的实际运行过程中，依然有一些问题需要注意，并在实践中持续摸索、不断完善。
首先，一些类别范围尚未明确，可操作性有待提升。规定明确，专业技术类（行政执法类）的职位设置范围由中央公务员主管部门确定，中央和国家机关直属机构专业技术类（行政执法类）公务员职位设置方案，报中央公务员主管部门审批；省级以下机关及其直属机构专业技术类（行政执法类）公务员职位设置方案，由省级公务员主管部门审批后报中央公务员主管部门备案。
但是，规定并没有进一步明确专业技术类公务员与行政执法类公务员的范围，这样一来，各类别边界就不是特别清楚，类别划分的操作性就不强。在以往的改革中，就曾出现过有的部门为避免麻烦，把基层单位整建制地划为行政执法职位的情况。
其次，职务职数确定比例依然悬而未决，多样化职务序列的激励效果有待检验。规定明确，专业技术类与行政执法类公务员的职务都分为十一个层次，两类公务员职业发展阶梯加长了。但是，公务员的职业发展高度在很大程度上取决于职务职数。根据规定，专业技术类（行政执法类）公务员的职务职数，一般应当按照专业技术类（行政执法类）公务员职位数量的一定比例核定，具体办法由中央公务员主管部门另行规定。这一关键细节仍带框架性色彩。
其三，实施流程未明确，落实缺乏时间约束。从以往的经验来看，规定的执行将是一项牵一发而动全身的浩大社会工程，推进措施的系统设计是取得理想效果的重要条件之一。系统设计包括推进内容的系统设计和实施流程的系统设计两个基本方面。
推进内容的系统设计，要求各项推进措施之间要统筹兼顾，确保推进措施的内在一致性。实施过程的系统设计，则要求中央以及地方各项实施措施在时间安排上能够合理衔接，其目的在于实施措施之间能够互相增强，确保推进过程循序渐进，一步一个脚印，扎扎实实取得良好效果。LW
刊于《瞭望》2016年第30期
原标题《公务员分类管理正式“开工”》
公务员法实施十周年“最好的礼物”
文丨宋世明
中国公务员分类管理制度的探索，走过了一段漫长复杂艰难的历程。
第一阶段，将公务员队伍从大一统的干部队伍中分离出来依法管理。中国公务员制度脱胎于传统干部人事制度，它是对传统干部人事制度的扬弃，而不是抛弃。早在1984年，有关部门就着手起草国家机关工作人员法，立足于改革传统的高度集中的干部人事管理制度，逐步形成一种统一而不单一的公共人事制度。
1993年《国家公务员暂行条例》实施，将行政机关干部从干部队伍中分离出来单独管理。此时的公务员为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这是中国步入公共人事分类管理实践轨道的标志性事件。
第二阶段，实行职位分类制度，是中国公务员分类管理制度的战略定位与基本模式。世界上绝大部分实行公务员制度的国家和地区，普遍实行公务员分类管理制度，或采用职位分类制度，或采用品位分类制度。职位分类是以“事”为中心分类，侧重职位的职务、职责和职权；品位分类则是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件。当前两种类型分类制度已呈现兼容融合发展趋势。
公务员队伍从大一统的干部人事制度中分离出来后，对公务员队伍内部是否采取分类管理制度？回答是肯定的。那么中国公务员分类管理制度是采用职位分类制度，还是品位分类制度？这属于决定战略方向的“规则间选择”。
《国家公务员暂行条例》一锤定音：在各级国家行政机关进行职位设置。职位分类制度主要体现在职位设置与划分职位类别两个基本方面。职位是职务、职责、职权的统一；而职位设置是整个机关科学管理的微观基础，是公务员类别划分的坚实基础。也就是说，在行政执法类职位上履行职责的公务员就是行政执法类公务员，在专业技术类职位上履行职责的公务员就是专业技术类公务员。如此一来，同一机关的公务员归类便可“楚河汉界”、一清二楚。
当然，《国家公务员暂行条例》也有缺憾：没有划分公务员职位类别，亦未设立适合各类公务员成长规律的多样化职务序列。如此带来的结果就是，公务员职业发展通道、晋升渠道依然单一。县乡两级公务员，特别是从事一线行政执法的公务员职业发展空间十分有限，大部分县乡公务员只有科员和办事员两个台阶。
第三阶段，作为中国第一部公务员法，2006年1月1日开始实施的公务员法明确“国家实行公务员职位分类制度”，确立了公务员分类管理制度基本框架，关于公务员分类管理制度法律规定迈出了实质性步伐，但仍具有“框架性色彩”。
公务员法对分类管理做出了三项重大制度安排。一是，区分公务员职位类别。“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别”。二是，明确“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”。三是，重新设置了公务员级别，“公务员的职务应当对应相应级别”。
笔者作为“国家公务员法起草小组”成员，全程参与了公务员法起草、修改、定稿工作。毫不夸张地说，公务员分类管理法律制度设计，是起草过程中最为耗时、耗力、耗神的一项法律设计工作。立法工作完成后，依然有一些关键细节难以形成共识，只能留白。
主要表现在：其一，“各职位类别的适用范围由国家另行规定”；其二，“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列根据本法由国家另行规定”；其三，“公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定”。
这些留白一天不解决，中国公务员分类管理就进入不了实施落地阶段，解决不了公务员职业发展渠道过于单一化的问题，难以实质性提升公务员科学管理水平。
公务员法颁布实施的十年间，公务员分类管理制度改革“只听楼梯响，不见人下来”。可见，这确实是实施公务员法“硬骨头”中的“硬骨头”。现在终于盼来了“两个规定”的印发。可以说，这是纪念公务员法实施十周年最好的礼物。LW
刊于《瞭望》2016年第30期
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